De afgelopen jaren is het budgetrecht van het Nederlandse parlement echter onder druk komen te staan. Als gevolg van de eurocrisis zijn de Europese begrotingsregels aanzienlijk aangescherpt. Ook krijgen de EU-instellingen steeds meer grip op de nationale begroting en de wijze waarop de nationale middelen worden besteed, onder andere door constant toezicht te houden op de begroting en het nationaal economisch en budgettair beleid. Dit is problematisch omdat de bestemming van de op nationaal niveau opgehaalde middelen bij uitstek een nationale bevoegdheid is. En aan die beslissing wordt democratische legitimatie verleend door de betrokkenheid van het parlement. In dit proefschrift staat de vraag centraal wat de gevolgen zijn van het Europees economisch bestuur - het geheel van regels en procedures op economisch en budgettair terrein in de Economische en Monetaire Unie - voor het budgetrecht van het Nederlandse parlement: in hoeverre kan het parlement nog (wezenlijke) invloed uitoefenen op de besteding van de op nationaal niveau opgehaalde middelen en het (begrotings)beleid van de regering als de EU-instellingen steeds meer grip krijgen op de nationale begroting? Dit is een boek in de Meijers reeks. De reeks valt onder verantwoordelijkheid van het E.M. Meijers Instituut voor Rechtswetenschappelijk onderzoek van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Leiden. Het onderzoek werd verricht in het kader van het facultaire onderzoeksprogramma The Legitimacy and Effectiveness of Law & Governance in a World of Multilevel Jurisdictions.

Het budgetrecht van het Nederlandse parlement in het licht van het Europees economisch bestuur

Brussel krijgt steeds meer invloed op de rijksbegroting. Alleen als het parlement eerder bij de nationale begrotingsplannen wordt betrokken, kan het grondwettelijke budgetrecht worden waargemaakt. Dat stelt onderzoeker Michal Diamant in haar proefschrift.

Wettelijk is het allemaal keurig geregeld. De regering stelt de rijksbegroting op, het parlement stelt de begroting vast. Het parlement kan de begroting ook aanpassen voordat ze deze goedkeurt, en achteraf controleren of de uitgaven correct zijn besteed. Het uitgangspunt van dit budgetrecht is dat het parlement de laatste stem heeft over de besteding van ons belastinggeld.

De laatste stem? Volgens Michal Diamant, die een proefschrift schreef over het Nederlandse budgetrecht, zijn er voldoende signalen dat dit budgetrecht onder druk staat. Niet de formele kant overigens: het is nog steeds het parlement dat de begroting goedkeurt. Maar wélke begroting? Niet de begroting zoals de regering die zelf zou willen opstellen. In EU-verband (de Economische en Monetaire Unie) wordt steeds meer invloed uitgeoefend op onze begroting, is haar conclusie.

Het Europees beleid is steeds meer bepalend voor ons begrotingsbeleid, zegt Diamant. ‘Zo mag het financieringstekort maximaal 3 procent zijn en de overheidsschuld maximaal 60 procent. Ook stelt Brussel steeds meer regels op hoe onze begroting moet worden ingevuld.’ Zonder al deze bepalingen zouden wij meer begrotingsvrijheid hebben.

Maar het gaat nog een stap verder: worden die normen overtreden, dan kan Brussel een aanbeveling doen. ‘Die is weliswaar juridisch niet bindend, maar de aanbevelingen zijn openbaar en andere landen kijken mee – tel je knopen.’ Een aanbeveling kan zijn: hervorm je arbeidsmarkt of je pensioenstelsel. ‘Enkele jaren geleden kreeg Nederland te horen dat het beter de regelingen rond de hypotheekrenteaftrek kon aanpassen. En sinds de eurocrisis zijn die regels nog verder aangescherpt’, zegt Diamant. ‘Zoals regels rond de 3 procentsnorm, nadat de euro steeds zwakker werd.’

Ook de begrotingsprocedure is strikter geworden. Diamant: ‘Zo moet het parlement in april een begrotingsplan naar de Europese Commissie sturen, die op basis daarvan aanbevelingen formuleert. De ontwerpbegroting moet in oktober opnieuw naar de Europese Commissie, die controleert of de aanbevelingen zijn verwerkt en weer opinies kan geven, zodat de ontwerpbegroting alsnog kan worden aangepast. Ook zijn er strenge regels over de termijnen. Je kan op nationaal niveau daar wel van afwijken, maar dat moet je dan wel goed motiveren bij de Commissie.’ Zo wordt het nationale budgetrecht inhoudelijk steeds meer door Europa beïnvloed en wordt de ruimte voor een ‘eigen’ begroting steeds kleiner.

Om weer controle te krijgen over de rijksbegroting heeft een aanpassing van de Grondwet of Comptabiliteitswet geen zin, zegt Diamant – Europa staat daar toch boven. ‘De nationale regelgeving wijzigen werkt dus niet. Het parlement heeft voldoende bevoegdheden om de regering te controleren maar die bevoegdheden moet ze wel inzetten binnen de jaarlijkse begrotingscyclus, en haar werkwijze daarop aanpassen.’

Het is dus beter als het parlement aan begin van de begrotingscyclus meer bij de begrotingsplannen wordt betrokken. ‘Dan kun je als parlement nog invloed uitoefenen. Laat dat niet over aan de regering alleen. Er is wel aardig wat betrokkenheid, vooral door de Eerste Kamer, maar het kan beter. Het is een complexe cyclus met veel besluitvormingsmomenten, waar je steeds bij moet zijn.’ Michel Knapen

Michal Diamant (1986) studeerde staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden (cum laude), waar ze in 2011 in dienst trad. In december 2017 promoveerde ze op het proefschrift Het budgetrecht van het Nederlandse parlement in het licht van het Europees economisch bestuur. Momenteel is zij werkzaam als beleidsmedewerker bij de Directie Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

Dit artikel verscheen eerder in SC 2, 30 januari 2018.